激烈交锋！副县长批示不作数，云南镇雄县拟取消特许经营权听证会纪实

罗小黑123

笔者近日发表的一篇关于云南昭通镇雄县政府拟解除镇雄县中城然气有限公司（以下简称镇雄中城）特许经营协议的文章（《又一家民营燃气企业面临困境，全县停气何时才能恢复供气》）受到了业内人士的广泛关注，有不少读者留言讨论镇雄县政府召开听证会解除协议的理由是否成立。结合此次听证会的公示信息和进一步调研收集的材料，笔者将双方争论的焦点问题做了整理并逐项列明，是非曲直相信读者心中自有判断。

安全问题重于泰山，但这是否意味着政府可以拿安全为借口为所欲为？

政府拟解除特许经营协议的第一项理由是认为镇雄中城所经营的管道天然气存在66项安全问题，不符合国家有关法规、技术标准的要求，存在重大安全隐患，涉嫌违反《城镇燃气管理条例》《云南省城市建设管理条例》等有关规定。

重大安全隐患这个帽子不能随意扣。云南省安全生产委员会发布的《生产安全事故隐患排查治理实施细则》对一般隐患和重大隐患定义分别做了明确的规定，只有危害整改难度较大，需花费一定时间才能排除或者企业自身难以排除的才属于重大隐患情形。但青海君正安全技术有限公司（以下简称青海君正）出具的安全评价报告显示，镇雄中城问题主要围绕在管理制度和操作记录等资料提供不足，其余均是站内道路无行车路线和停车位标识、站内生有杂草违反储罐区禁止绿化要求、管道埋深不足等问题，而据镇雄中城介绍，青海君正进行安全评价之前并未提供政府的委托授权手续，因此才对其检查不予配合，实际上公司各项管理制度、巡检记录、操作记录等资料全部齐备。

一次自身都不具备合法手续的检查，却查出了别人院内有杂草之类的“重大”安全隐患。暂不论手续具不具备的问题，笔者很想先问问镇雄县政府，检查时资料不足能不能补充提交？场内有杂草能不能拔掉？管道埋深不足能不能整改？如果这些问题都要被扣上重大安全隐患的帽子，那么全国范围内的民营燃气企业都需要瑟瑟发抖了。

实际上据笔者了解，在召开听证会之前镇雄中城就已经全部完成了整改，并多次向主管部门发函要求验收整改情况恢复供气，但一直没有得到回应，镇雄县政府仍准备直接解除特许经营协议。

政府不给企业整改补救的机会直接把企业踢出局，究竟是为了安全还是为了其他目的值得深思。根据《安全生产法》第六十五条第三款规定，对检查中发现的事故隐患，首先应当责令立即排除。同时镇雄中城与县政府签署的《镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书》第10.3条规定，“甲方认为乙方有致使其经营权被取消的行为时，应以书面形式向乙方告知，并应给予书面告知日后180日的补救期。乙方应在补救期内完成纠正或消除经营障碍，或在该期内对甲方的告知提出异议。甲方应于接到异议后 30日内重新核实情况，并做出取消或不取消的决定。”（此处甲方为镇雄县政府，乙方为镇雄中城）


图：镇雄中城特许经营协议中关于180天补救期的约定

按照上述规定，政府若认为镇雄中城存在可能致使特许经营权被取消情形的，也应当给予镇雄中城180天时间以完成纠正或消除经营障碍，若补救期届满，镇雄中城仍未整改完毕，政府才能依据《特许经营协议》相关规定取消特许经营权。
而镇雄县政府在听证会之前，并未通知镇雄中城存在所谓的66项安全问题，也没有要求镇雄中城立即进行整改。而现在直接以解除特许经营协议的行政行为来处置相关安全问题，笔者认为，这明显是“杀鸡用牛刀”，一方面并不能及时有效地消除隐患，不符合公共利益导向，另一方面也违反了法定程序，并未给予燃气公司整改的机会，属于违法行政行为。

土地使用权变更取得副县长批示还构成擅自处置财产？

镇雄县政府拟解除特许经营协议的第二项理由是认为镇雄中城未经政府同意，将属于公司的土地和房屋转让给镇雄县中城能源科技有限公司（以下简称中城能源），存在“擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的”行为，违反了特许经营协议的相关约定。

据镇雄中城出具的材料，本次土地房屋权属变更前公司曾向住建局提交请示，并经自然资源局上报镇雄县政府办公室进行公文审批同意后方才执行。镇雄中城于2022年2月22日向镇雄县住建局上报《关于西环路配气站土地变更的请示》，说明公司当时控股股东（即云南中城燃气有限公司，股权占比51%）无资金投入建设LNG-CNG加气站，经股东会研究决定，由持有镇雄中城49%股权的自然人股东尹书兰投资建设。股东尹书兰筹集资金1500万元，注册成立了中城能源，将LNG-CNG加气站建设完成并投入使用。为保障投资人的合法利益，镇雄中城决定将其西环路的所有投资清算后，将土地和前期投入资产剥离到中城能源名下。

2022年3月4日，镇雄县住建局向县自然资源局发送《关于镇雄县中城然气内部资产调整（土地变更）的函》，请就土地变更的问题提出办理意见，其中明确载明“经我局调查核实，该变更属于公司内部资产调整，不影响该公司正常经营，符合办理程序，不存在影响《镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书》约定的特许经营权。”

2022年3月14日，镇雄县自然资源局向镇雄县人民政府发送《关于镇雄县中城然气有限公司西环路加气站土地使用权变更办理建议的请示》，文件中建议由县人民政府同意镇雄县中城然气4宗土地宗地合并后，办理完善土地使用权人变更登记。

2022年3月25日，镇雄县副县长在《镇雄县人民政府办公室外来公文审批单》中对于镇雄县自然资源局的相关请示作出“同意自然资源局按程序办理”的批示，镇雄县人民政府办公室分管领导亦作出“同意呈报”的意见。

白纸黑字的政府公文，副县长的亲笔批示，如今镇雄县政府却统统不予认可。提出公司需与政府达成关于同意土地房屋转让的补充协议或者取得相关批复，且同意的意思只能由县人民政府作出（隐含的意思即文件加盖县政府红章或者县长签字），由此相关转让行为才不构成“擅自处置财产”。

镇雄县政府的理由令人震惊。难道副县长在其分管工作中做出的意见不能代表县政府的意见？难道全县大事小事，供水、供气、交通、安全管理治安事项全部都需要县长一个人来签字盖章吗？更何况公司在这整个过程中是处于下级向上级提请示的地位，其根本无法决定上级做决策的程序和形式，而副县长签字也是按照政府内部的工作流程和职责安排做出的公务行为，并不是私下与公司沟通未经流程越权签字，所以其本身法律效力上也应当视为政府行政行为。

至于需要签订补充协议更是无稽之谈，镇雄中城的申请行为本身是对特许经营协议的履行，是不希望违反“擅自处置财产”的约定，而并不是想改变协议的约定，签订补充协议的意义何在？镇雄县政府的相关发言不仅可笑，而且缺乏基本的常识。相关政府领导的批示决定都可以被自己推翻，如此朝令夕改的做法谈何优化营商环境以吸引外来投资？又如何构建法治政府？

股权变更是企业自身经营过程中的商业行为，不违反法律和协议的禁止规定。

镇雄县政府拟解除特许经营协议的第三项理由是云南中城燃气有限公司作为实际控制人发起设立了镇雄中城，2016年7月5日，云南中城擅自将51%股份转让给四川新天朝投资有限公司，退出了镇雄中城，实际控制人已发生变更。


图：镇雄中城股权变化

实际上四川新天朝原本就持有云南中城70%的股权，即在镇雄中城成立时，四川新天朝通过其控股子公司云南中城对镇雄中城具有控制权。现在由母公司四川新天朝受让子公司云南中城所持镇雄中城的股份，该股权变化并不导致镇雄中城的实际控制人发生变化，镇雄中城实际控制人一直都是四川新天朝。

而且镇雄中城股东变化也不影响特许经营协议的履行，镇雄中城一直是具有特许经营权的主体，股东和公司是相互独立的法人主体，在不违反法律和协议禁止规定的前提下，公司股东如何变更股权是企业自治范畴的事，与政府无关。相信这点理由稍有商业或法律常识的读者都有自己的判断，笔者就不再对此无意义的解除借口分析赘述了。

当前经济大环境不好，许多燃气企业在气价倒挂的情形下仍承担着保供的民生任务，已然不易。在此情形下还要面对政府的任意“整顿”可谓雪上加霜。笔者认为，存在安全问题需要进行整改自不用说，但是需要按照法定程序，并给予必要的整改时间，搞一刀切不仅违反法律规定，也会将政府的公信力销毁殆尽。

若是为了窃取民营企业十余年千辛万苦播种取得的“果实”，编织各种罪名，来打压燃气经营企业，收回特许经营权，这更是要不得，吃相过于难看。良好的营商环境可以筑巢引凤，需要地方政府用心呵护。但若是地方政府毫无诚信可言，签过的协议当作一纸空文，全然不用遵守，只会伤透民营企业的心，当地经济发展也难以拥有未来。